Dava Açmadan Önce Neleri Bilmem Gerekir?
İDARİ YARGI
İdare hukuku, temeli Anayasada belirlenen, idarenin faaliyet ve örgütlenmesine ilişkin kurallar öngören, kamuya tanınan üstünlük ve ayrıcalıklar ile bireye tanınan hak ve hürriyetlerin dengelenmesini sağlayan hukuk dalıdır.
Kamu gücü kullanmak suretiyle, tek yanlı irade açıklaması ile kişiler üzerinde hukuki etki doğuran işlemler yapan; eylemler icra eden devletin (idarenin) bağımsız yargı organları tarafından denetlenmesi, hukuk devletinin bir gereği olarak kabul edilmektedir.
Özel hukuk ilişkilerinde, hukuki ilişkinin tarafları eşittir; Karı-koca, ev sahibi-kiracı, alacaklı-borçlu vb. arasındaki ilişki eşitler arası bir ilişkidir. Bu sebeple de tarafların iradesi uyuşmadığı sürece ortaya herhangi bir sonuç çıkmaz. Bir taşınmaz mal üzerindeki mülkiyet hakkının bir kişiden diğer kişiye geçmesi için her iki tarafın da rızası gerekir; böyle bir rıza yok ise mülkiyet değişimi olamaz.
Bununla birlikte üstün kamu gücü kullanma yetkisi ile donatılmış bulunan devlet (idare), karşı tarafın rızası olmasa da bir taşınmazı kamulaştırma yoluyla alabilir. Aynı şekilde idare, bir memuru rızası olmasa bile naklen atayabilir, bir taşınmaz için yıkım kararı alabilir, bir öğrenciye disiplin cezası verebilir, imar planında değişiklik yapabilir. İdareye tanınan bu yetkiler, hiç şüphesiz kamu hizmeti yapmak bakımından tanınmıştır ve hukuk kuralları ile bu yetkilerin ne şekilde kullanılacağı önceden belirlenmiştir. İdarenin, bu yetkilerini hukuk kurallarına uygun olarak kullanması gerekir. Bu husus, Anayasamızın 6. maddesinde şu şekilde ifade edilmiştir; “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz.” İdarenin yargısal denetimi, bireyin devlet karşısında zayıf konumda olması ve bu sebeple korunması düşüncesinden kaynaklanmaktadır.
Her şeyden önce bu yolla eylem ve işlemleri yargı denetimine tâbi olan idare, keyfi ve hukuka aykırı davranışlardan kaçınmaya; hukukun içinde hareket etmeye zorlanır. Dahası bireyler, bu denetim sayesinde idarenin hukuka aykırı davranışlarına karşı korunmuş olurlar.
Bu konudaki genel ilke Anayasa’nın 125. maddesinde şu şekilde dile getirilmiştir: “İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır”. Ülkemizde idarenin her türlü eylem ve işlemi gerek adli gerekse idari yargının denetimine tabidir. Hangilerinin adli yargı, hangilerinin idari yargı denetimine tabi olacağı ise kanunlarla belirlenmektedir.
İdari Yargının Görev Alanı
Kural olarak idare hukuku alanına ilişkin uyuşmazlıklar idari yargıda çözümlenir.
İdari yargının konusu genel olarak idarenin idare hukuku alanındaki faaliyetleri ile ilgili davalardır. Yani idari davalardır.
Adli ve idari yargının ayrıldığı sistemlerde idari yargının görev alanının belirlenmesi önem arz etmektedir. Nitekim bu amaçla Uyuşmazlık Mahkemesinin kurulduğu görülmektedir. Kural olarak idari uyuşmazlıklar idari yargının görev alanına girer. Ancak Kanunlarla, idari yargının görev alanında olan idari işlem ve eylemlerin bir kısmının adli yargının görev alanına alınması düzenlenebilir. Nitekim tapu sicilinin tutulmasından doğan davalar adli yargıda görülür aynı şekilde nüfus sicilinin tutulmasından doğan yani ahvali şahsiyeye ilişkin davalar; Sosyal Sigortalar ve Genel Sağlık Sigortası Kanununun uygulanmasından doğan davalar; Kadastro Kanununun uygulanmasından doğan davalar vb. idari yargının görev alanından çıkarılarak adli yargının görev alanına alınmıştır.
İDARİ İŞLEMİN ÖZELLİKLERİ
A. İDARİ MAKAMLARCA YAPILMA İdari işlem sadece, “kamusal idarenin süjeleri” olan “idari makam”larca yapılır. O halde idari işlem ancak, kamu gücü kullanma yetkisine sahip olan makam tarafından yapılabilir. İdarenin nam ve hesabına kamu hizmeti yapmakla yetkili ve görevli kılınmış özel hukuk gerçek ve tüzel kişileri de kendilerine kanunla açık bir yetki verilmesi halinde idari işlem yapma ehliyetine sahiptirler.
B. HUKUKİ SONUÇ DOĞURMAYA YÖNELİK BİR DÜZENLEME İdari işlemin hukuki sonuç doğurmaya yönelik bir düzenleme ihtiva etmesi, idari işleme “hukuki işlem” niteliğini veren ve onu idari eylemden ayırdeden özelliğidir. Düzenleme hukuki bağlayıcılığı olan bir tespit; belli bir kişiye yönelik hukuki sonuç doğurmaya yönelik irade beyanı ya da birbirini tamamlayan irade beyanlarıdır.
C. KAMU GÜCÜ KULLANIMI İdari işlem, idari makamca, somut bir olayda doğrudan hukuki sonuca yönelik ve muhatabının hukuki durumunu etkileyen “tek taraflı” bir düzenlemeyi ifade etmektedir. Bu sebeple idari işlemler kamu gücü kullanılarak yapılan tasarruflardır.
D. TEK YANLILIK İdari işlemler, yetkili makamın tek yanlı irade açıklamasıyla yaptıkları işlemlerdir. Çok yanlı işlemlerde, hukuki ilişkinin taraflarının rızaları, karşılıklı uyuşan irade açıklamaları ile hukuki tasarruf oluşur. Tek yanlı işlemlerde ise rızası aranmaksızın işlemin muhatabı, işlemi yapanın iradesi ile işlemle belirlenmiş bulunan düzenlemeye uymaya zorlanır. İşlemin tek yanlı olup olmaması hususu işlemi oluşturan kişilerin sayısına göre değil, işlemle ilgilisi arasındaki bağın niteliğine göre belirlenmektedir.
E. İCRAİLİK İdarenin tek yanlı irade açıklaması ile hukuki sonuç doğuran işlemleri için; “icrai işlem”, “etkili işlem”, “idare edilenlerin hukukunu etkileyen işlem”, “kesin ve yürütülmesi gerekli işlem” gibi kavramlar kullanılmıştır. Bu belirlemelerdeki ortak yön, iptal davasına konu teşkil edebilecek olan idari işlemin ortaya konulmasıdır.
İcrailik, idarenin iradesinin açıklanmak suretiyle mevcut hukuk düzeninde etkiler yaratması, hukuki sonuçlar ortaya çıkarmasıdır. Başka bir deyişle, bütün idari işlemler, tamamlandıkları anda, ilişkin oldukları konuların hukuki durumlarını değiştirir. Bununla beraber icrailik kavramı, işlemin re’sen icra edilmesinden farklıdır. Zira hukuk alanında derhal değişiklik meydana getiren icrai işlem, maddi alanda derhal ve her zaman değişiklik yapmaz. Hukuk aleminde doğmuş bulunan bu yenilik veya değişikliğin maddi alemde de gerçekleşmesi için bazı ameliyelerin yapılması gerekebilir. Aksi söz konusu olsa da pek çok idari işlemin maddi alemde de sonuçlarını doğurması için idarenin ayrıca harekete geçmesi gerekir.
F. KANUNİLİK KARİNESİNDEN YARARLANMA İdari işlemin icrai nitelikte olması, aksi ispat edilinceye kadar idari işlemin hukuka uygun kabul edilmesini gerektirir. Bu bakımdan idari işlemler “kanunilik karinesi”nden yararlanırlar. Başka bir ifadeyle idari işlem, açılan bir iptal davası sonucu iptal edilinceye ya da yapılan başvuru üzerine veya idare tarafından kendiliğinden geri alınıncaya, kaldırılıncaya kadar “kanuni dayanağa sahip”, “hukuka uygun” kabul edilir.
İDARİ İŞLEMİN ÇEŞİTLERİ
1. Genel Düzenleyici İşlem (Kural İşlem) Düzenleme ya da kural koyma yetkisi yalnızca yasama organının tekelinde olmayıp Devletin diğer organ ve birimlerinin de Anayasa ve kanunlardan aldıkları yetkiyle kural koyabilmeleri mümkündür. Türk hukukunda esasları Anayasada belirlenen tüzük ve yönetmelikler dışında; “karar”, “kararname”, “tebliğ”, “genelge”, “yönerge”, “talimatname”, “sirküler” gibi isimlerle anılan ve kendilerine “adsız düzenleyici işlemler” denilen genel düzenleyici işlemler de bulunmaktadır.
2. Birel İşlem Birel işlemler, soyut, nesnel ve genel bir düzenleme getiren genel düzenleyici işlemlerden, belli bir kişi ya da nesneye yönelmesi ve münferit bir durumla ilgili olarak somut ve özel bir düzenleme içermesi sebebiyle ayrılır. Başka bir ifadeyle birel işlem, bünyesinde idarenin kamu gücü kullanarak, tek yanlı irade açıklamasıyla yaptığı özel, somut, bir kere uygulanmakla tükenen, kişisel bir düzenleme taşıyan idari işlemlerdir. Genel, soyut, sürekli, kişilik dışı kurallar, ancak birel işlemler vasıtasıyla uygulanma imkanı bulurlar. Bu anlamda birel işlem maddi bakımdan yürütme faaliyetinin tezahürüdür.
İDARE MAHKEMELERİ
İdare Mahkemeleri, idari yargıda genel görevli yargı yeridir. 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 5. maddesine göre, “İdare mahkemeleri, vergi mahkemelerinin görevine giren davalarla ilk derecede Danıştay’da çözümlenecek olanlar dışındaki
a) İptal davalarını,
b) Tam yargı davalarını,
c) Tahkim yolu öngörülen imtiyaz şartlaşma ve sözleşmelerinden doğan uyuşmazlıklar hariç, kamu hizmetlerinden birinin yürütülmesi için yapılan idari sözleşmelerden dolayı taraflar arasında çıkan uyuşmazlıklara ilişkin davaları,
d) Diğer kanunlarla verilen işleri, çözümler.
Özel Kanunlarda Danıştay’ın görevli olduğu belirtilen ve İdari Yargılama Usulü Kanunu ile idare mahkemelerinin görevli kılınmış bulunduğu davaları çözümler.
Vergi Mahkemeleri 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri, İdare Mahkemeleri ve Vergi Mahkemelerinin Kuruluş ve Görevleri Hakkında Kanun’un 6. maddesine göre,
VERGİ MAHKEMELERİ
a) Genel bütçeye, il özel idareleri, belediye ve köylere ait vergi, resim ve harçlar ile benzeri malî yükümler ve bunların zam ve cezaları ile tarifelere ilişkin davaları,
b) (a) bendindeki konularda 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunun uygulanmasına ilişkin davaları,
c) Diğer kanunlarla verilen işleri çözümler.”
b) Bölge İdare Mahkemeleri Bölge İdare Mahkemeleri, doğrudan dava açılan bir mahkeme değildir. Kanunlarla verilen görevleri yapan bir yargı yeridir.
Danıştay, Anayasanın 155. maddesi ile görevlendirilmiş bir yüksek idare mahkemesi, danışma ve inceleme merciidir. Bu bakımdan önemli bir yardımcı kuruluştur.
İDARİ DAVA TÜRLERİ
a) İptal Davaları: İdari yargıdaki en önemli dava türü iptal davasıdır. İptal davaları, idare tarafından yapılan idari işlemlerin (disiplin cezası, ruhsat iptali, naklen atama, kamulaştırma, ihale kararı vb iptalini sağlamak, hukuki etkisini ortadan kaldırmak üzere açılan davalardır.
“İdari işlemler hakkında yetki, şekil, sebep, konu ve maksat yönlerinden biri ile hukuka aykırı olduklarından dolayı iptalleri için menfaatleri ihlal edilenler tarafından açılan iptal davaları.” Buna göre dava konusu idari işlem kanunda sayılan beş unsur bakımından hukuka uygun olup olmadığı bakımından incelenir. Bu unsurların bir veya birkaçında hukuka aykırılık görülürse işlem iptal edilecektir.
b) Tam Yargı Davaları: Tam Yargı Davaları, idarenin işlemlerinden veya eylemlerinden (faaliyetlerden) kaynaklanan zararların tazmini amacıyla açılan davalardır.
c) İdari Sözleşmelerden Kaynaklanan Davalar: İdarenin bazı sözleşmeleri, idari sözleşme olarak değerlendirilir ve idari yargının görev alanındadır. İdare, özel hukuk kişileri gibi alım-satım, kira vb. sözleşmeler yapabilir. Bu sözleşmelerden kaynaklanan uyuşmazlıklar adli yargı yerlerinde çözümlenir. Bununla birlikte, idarenin bir kamu hizmetini özel kişilere gördürmek üzere yaptığı ve üstün yetkilerle donandığı sözleşmeler de mevcuttur. Bu tür sözleşmeler idari sözleşme olarak kabul edilir ve bu sözleşmelerden dolayı taraflar arasındaki uyuşmazlıklar idari yargının görev alanı içindedir.
Tam yargı davası teorik açıdan iptal davasının kapsamına girmeyen tüm idari uyuşmazlıkları içerisine alıyor denebilir. Aslında tam yargı davası sadece tazminat talepli idari dava değildir. Ancak uygulamada tam yargı davalarının neredeyse tamamında tazminat talep edilebildiğinden tam yargı davaları tazminat talep davalardır şeklinde anlaşılmaktadır. Yani tam yargı davası uygulamada sadece tazminat olarak gözükse de aynen ifa istenebilmesini içeren teorik bir kısmı da var.
İptal davası ise bir idari işlemi yapıldığı andan itibaren hukuk aleminden kaldırmaya yönelik bir idari dava türüdür. Tam yargı davasının konusunu hem idari eylem, hem de idari işlemlerden kaynaklanan tazminat talepleri oluştururken, iptal davasının konusunu sadece idari işlemlerin (ve idari sözleşmelerin) iptali talebi oluşturmaktadır.
İptal davası ile davacının menfaatini ihlal eden idari işlemler yapıldığı andan itibaren hukuk aleminden kaldırılması amaçlanmaktadır. Yani iptal davası ile olumlu veya olumsuz idari işlemlerin hukuk aleminden kaldırılması için tesis edilen bir dava türüdür. Ancak iptal davası ile idari işlem mahkemeler tarafından yapılmamakta, idarenin takdir yetkisi ortadan kaldırılamamaktadır. Yani iptal davası ile idare yerine geçerek bir işlem yapmak değil, idarenin yaptığı bir işlemin hukuka aykırılığını tespit etmek söz konusudur. İptal davasında mahkeme idarenin ne yapacağını belirlemeyip yaptığı işlemin hukuka uygun olup olmadığını değerlendirmektedir. Mahkeme hukuka aykırılık sebebiyle idarenin işlemi hakkında iptal kararı vermişse, idare işlemi ile ortaya çıkan bu hukuka aykırılığı gidermek için ne işlem yapacağını değerlendirerek bir karar vermek durumundadır.
Kanun Yolları
İdare ve vergi mahkemelerinin kararlarına karşı, başka kanunlarda aksine hüküm bulunsa dahi, mahkemenin bulunduğu yargı çevresindeki bölge idare mahkemesine, kararın tebliğinden itibaren otuz gün içinde istinaf yoluna başvurulabilir. Ancak, konusu beş bin Türk lirasını geçmeyen vergi davaları, tam yargı davaları ve idari işlemlere karşı açılan iptal davaları hakkında idare ve vergi mahkemelerince verilen kararlar kesin olup, bunlara karşı istinaf yoluna başvurulamaz.
Bölge idare mahkemesi, yaptığı inceleme sonunda ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulursa istinaf başvurusunun reddine karar verir. Karardaki maddi yanlışlıkların düzeltilmesi mümkün ise gerekli düzeltmeyi yaparak aynı kararı verir.
Bölge idare mahkemesi, ilk derece mahkemesi kararını hukuka uygun bulmadığı takdirde istinaf başvurusunun kabulü ile ilk derece mahkemesi kararının kaldırılmasına karar verir. Bu halde bölge idare mahkemesi işin esası hakkında yeniden bir karar verir.